Marek Borowski o terminach unieważniania decyzji: 10 vs 30 lat

Pani Marszałek, Wysoki Senacie. Ustawa, którą w tej chwili omawiamy, ma swoją genezę jeszcze w 2015 roku, kiedy to Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż jeden z przepisów tej ustawy wymaga zmiany. Chodziło tutaj o przypadki, kiedy decyzje administracyjne, które generalnie miały pewien zakreślony czas, w trakcie którego można było je wzruszyć, z różnych powodów, w jednym przypadku takiego czasu określonego nie miały. Tym przypadkiem były decyzje, które zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa albo bez podstawy prawnej. W wyniku skargi Trybunał Konstytucyjny uznał, że jednak pewność prawa, aczkolwiek wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa czy bez podstawy prawnej, to jest bardzo poważne uchybienie i ono narusza poczucie sprawiedliwości, bardzo zdecydowanie, bardzo poważnie. To jednak istnieje także inna wartość konstytucyjna, mianowicie pewność prawa i w związku z tym okres, w trakcie którego można by ewentualnie taką decyzję wzruszyć, czyli unieważnić po prostu, wycofać z obrotu, musi być jednak określony. Trybunał nie wskazał jaki to powinien być okres. Później, już po wyroku tego Trybunału, sprawą zajmował się między innymi Naczelnik Sąd Administracyjny, który niejako na marginesie wskazał, że ze względu na bardzo poważne uchybienie, jakim jest rażące naruszenie prawa czy brak podstawy prawnej, że taki okres powinien być stosunkowo długi, mówił tam nawet o 30 latach, choć we wszystkich pozostałych przypadkach, kiedy Kodeks Postępowania Administracyjnego zawierał takie okresy, to one były określone na 10 lat, z wyjątkiem właśnie tego jednego w przypadku, kiedy takiego okresu nie było. W 2016 roku tu w Senacie Komisja Ustawodawcza podjęła taką próbę, żeby tę lukę wypełnić i nawet taki projekt pilotowany wtedy, jak pamiętam, przez pana senatora Gogacza, który był wtedy przewodniczącym Komisji Ustawodawczej, został opracowany i zawierał on bardzo, że tak powiem, proste rozwiązania, mianowicie takie, że w stosunku do decyzji charakteryzujących się właśnie tym rażącym naruszeniem prawa czy brakiem podstawy prawnej, chociaż wtedy chyba tylko rażącym naruszeniem prawa, przypisano okres 10-letni, czyli dokładnie taki, jak w stosunku do pozostałych przypadków, a jednocześnie stwierdzono, że wszystkie, jeśli ten okres upłynął, bo to przecież dotyczyło także decyzji wcześniejszych, bądź też upłynie w przyszłości, jeśli to miałoby dotyczyć decyzji przyszłych, to wówczas ma zastosowanie inny artykuł kodeksu postępowania administracyjnego, zresztą aktualny do dzisiaj, który mówi, że w takim przypadku obywatel, który występuje o unieważnienie takiej decyzji, nie może już liczyć na to, że ta decyzja zostanie wycofana z obrotu, ale może liczyć na coś w rodzaju postanowienia, w którym będzie powiedziane, że taka decyzja rzeczywiście była nieważna, była podjęta z naruszeniem, rażącym naruszeniem prawa, czyli otrzymuje tak zwany prejudykat, z którym może się udać do sądu i w sądzie dochodzić ewentualnie odszkodowania. To już sąd będzie określał, czy i jakie to odszkodowanie miałoby być. Ten projekt wtedy, w 2016 roku, został wprawdzie opracowany, ale nie sfinalizowany, został wycofany. Prawdopodobnie dlatego, że z rządu docierały sygnały, że będzie opracowana ustawa reprywatyzacyjna i rzeczywiście takie informacje potem już napłynęły. Były także tutaj prezentowane w Senacie, że w Ministerstwie Sprawiedliwości taka ustawa została opracowana. Podawano nawet jej szczegóły. No ale w końcu rząd nie zdecydował się na to, żeby tę ustawę, projekt przyjąć i skierować do parlamentu. Kolejna próba została podjęta w sumkowo niedawno w tym roku, na początku tego roku już w Sejmie przez Komisję Ustawodawczą, która przyjęła projekt ustawy, no mniej więcej, nie wiem, może nie w słowo w słowo, ale w sensie identycznym jak ten projekt, który był opracowany w Senacie w 2016 roku, a później wycofany. Ten projekt później trafił do Komisji Kodyfikacyjnej w Sejmie i tam już został dość radykalnie rozszerzony. I w takiej postaci trafił do Senatu. Dwie komisje, Komisja Ustawodawcza, Komisja Praw Człowieka zajmowały się tym projektem na dwóch posiedzeniach. Pierwsze posiedzenie miało charakter takiego quasi wysłuchania publicznego, bez jeszcze żadnych wniosków legislacyjnych. Później otrzymaliśmy ekspertyzy, opinie dość szeroko zakrojone. I na drugim posiedzeniu przyjęliśmy już rozwiązania legislacyjnych. Czym charakteryzuje się ten, ta ustawa, bo to już jest ustawa przyjęta przez Sejm? Otóż ona po części powtarza te propozycje, które były w swoim czasie i w projekcie senackim i w tym pierwszym projekcie sejmowym Komisji Ustawodawczej sejmowej. Mianowicie stwierdza, że ta luka, czyli brak terminu na wzruszenie, na unieważnienie decyzji, która została podjęta z rażącym naruszeniem prawa albo bez podstawy prawnej, że ten okres będzie identyczny jak w innych przypadkach, jak na przykład takich, kiedy decyzja została wydana przez niewłaściwy organ przykładowo. A mianowicie, że ten okres będzie wynosił 10 lat. Rozszerzenie i to w zasadzie można powiedzieć, gdyby się na tym skończyło, to myślę, że nie wywoływałoby to żadnych kontrowersji, które potem się ujawniły tutaj u nas w Senacie. Mianowicie poza tym ten projekt został rozszerzony i w zasadzie zamienił się w taką namiastkę ustawy reprywatyzacyjnej, której w dalszym ciągu nie ma. Na czym to polega? Otóż rozszerzenie to jest w kilku punktach i mówi tak, że po pierwsze decyzje, które zostały wydane ponad 30 lat temu, no a wiadomo, że w takiej sytuacji mówimy tutaj przede wszystkim o decyzjach nacjonalizacyjnych związanych z reformą rolną i tak dalej, czyli tych wszystkich decyzjach, które potem były kwestionowane, ponieważ były niezgodne z ówczesnym prawem i które były potem przedmiotem różnych procedur reprywatyzacyjnych, jeżeli upłynęło ponad 30 lat od wydania takiej decyzji, to nie wstrzyna się już postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Ten przepis ma charakter generalny, znaczy ma również znaczenie na przyszłość w tym sensie, że jeśli dzisiaj, jeśli nie wiem, za pół roku czy za rok zostanie wydana decyzja, która się okaże decyzją z rażącym naruszeniem prawa, to w ciągu 10 lat od wydania będzie można ją wzruszyć, a po upływie 10 lat, znaczy po upływie 30 lat już nie będzie można nawet wszcząć postępowania w jej sprawie. I to jest na przyszłość, ale to dotyczy także tych decyzji przeszłych. Czyli jeżeli jeszcze pojawiłby się jakiś wniosek, który dotyczyłby tych decyzji przed 50-60 lat, no to ten przepis stwierdza, że już w ogóle nie będzie się go procedować. I to jest jeden przepis, powiedziałbym, nowy, dodany. Drugi, bardzo istotny, to jest ten, który dotyczy tzw. spraw w toku. A więc tych decyzji, tych spraw, które oczywiście dotyczą tych decyzji przeszłych, które obecnie są w toku postępowań reprywatyzacyjnych. I przepis tutaj jest bardzo prosty. Mówi o tym, że z momentem wejścia w życie tej ustawy i wszystkie te procesy, znaczy nie sądowe podkreślam, tylko wszystkie te procesy administracyjne, które się toczą w tej chwili, ulegają umorzeniu. Czyli innymi słowy, ci wszyscy, którzy dochodzą w tej chwili swoich praw, zostaną zupełnie z niczym, znaczy mogą, że tak powiem, zamknąć wszystkie swoje teczki i na nic już nie mogą liczyć, nawet na prawo do sądu. I to jest drugi przepis. I trzeci, który też wzbudził troszkę kontrowersji, to był, to był przepis dotyczący wakacja legis, która, które, to wakacja legis jest tu bardzo krótki i wynosi 30 dni, jeden miesiąc od dnia ogłoszenia. Więc przedstawiłem tutaj pewną genezę i historię tego, tego procesu ustawodawczego. To jest ważne po to, żebyśmy wszyscy zrozumieli, o co tutaj chodzi, a także z czym wychodzimy z komisji. Chcę od razu powiedzieć, że na posiedzeniu komisji, czy na posiedzeniach komisji nie budziło kontrowersji to, że trzeba uregulować sprawę możliwości wzruszania tych decyzji wydanych zależącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej. Wątpliwości i dyskusje wzbudziła kwestia, czy powinien być to okres 10 lat, czy dłuższy okres. Jak powiedziałem, Naczelnik Sąd Administracyjny proponował tutaj znacznie dłuższy okres, również w opiniach, które, które uzyskaliśmy, były propozycje dłuższego okresu. Co wynikało z tego, że, że opiniodawcy uważali, uważają, że ta wartość konstytucyjna, jaką jest poczucie sprawiedliwości, ona w przypadku decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest, można powiedzieć, szczególnie ważąca i że w związku z tym ten okres na to, żeby taką decyzję wycofać z obrotu, powinien być dłuższy. Nie budził kontrowersji zapis, że jeśli minie 30 lat od wydania decyzji, to nie będzie się już wszczynać postępowań w sprawie tej decyzji. Czyli innymi słowy, kto miał zgłosić swoje roszczenia, czy również w przyszłości może się to zdarzyć, kto będzie chciał zgłosić swoje roszczenia, to w granicach 30 lat, no musi się zmieścić. Jeżeli tego nie zrobi, to po prostu takie działanie, działanie zmierzające do wzruszenia, czyli procedura administracyjna nie będzie w ogóle podejmowana. I to nie budziło wątpliwości. Wątpliwości natomiast największe wzbudziła kwestia tych spraw w toku. Tutaj opinie były jednoznaczne. Mówię tutaj o opinii konstytucjonalisty pana profesora Piotrowskiego. Mówię tutaj o opinii naszego biura legislacyjnego. I mówię także o opinii profesora Czaplińskiego, który wprawdzie w tej opinii zajmował się międzynarodowymi aspektami tych różnych roszczeń. Ale na końcu swojej opinii zwrócił uwagę, że kwestia vacatio legis oraz kwestia spraw w toku, zwłaszcza sprawy w toku, powinny być jakoś uregulowane. To znaczy on wyraźnie wskazał, że to nie może być po prostu umorzenie zwyczajne tych spraw. I w związku z tym dyskusja była bardzo, że tak powiem ożywiona i wnikliwa. W związku z tym została zaproponowana poprawka. Poprawka, która modyfikowała tę ustawę. To nie była, to nie był jeden, jeden artykuł czy jeden punkt, ale po prostu modyfikacja tej ustawy. I w tej poprawce zawarto następujące rozwiązanie. Mianowicie, jeśli chodzi o możliwość wzruszenia decyzji, wydanej z rażącym naruszeniem prawa czy bez podstawy prawnej, w tej poprawce zapisano ten okres 30 lat jako okres, który można ją wzruszyć. Jeśli chodzi o vacatio legis, to wydłużono go do 3 miesięcy. A jeśli chodzi o tę najbardziej kluczową sprawę, to znaczy kwestię spraw w toku, to zapisano, że te sprawy w toku mogą się toczyć dalej i mogą się zakończyć. Mogą się zakończyć decyzją czy postanowieniem odpowiedniego organu administracji. Jeżeli będzie to decyzja wskazująca na to, że skarżona decyzja była wydana z rażącym naruszeniem prawa albo bez podstawy prawnej, to wprawdzie osoba, która się ubiega o wydanie takiej decyzji, nie może już liczyć na zwrot majątku w naturze, to chcę jasno podkreślić, że ustawa, która przyszła z Sejmu kończy zwroty w naturze i poprawka również podtrzymuje ten stan rzeczy. Natomiast skarżący, ubiegający się tutaj o taką decyzję będzie mógł uzyskać ten prejudykat, o którym wspomniałem, który wynika z kodeksu postępowania administracyjnego, artykułu 158, mianowicie, że wprawdzie decyzja nie jest wycofana z obrotu, czyli skarżący nie może otrzymać zwrotu majątku, ale otrzymuje odpowiedni, mówiąc kolokwialnie, papier, z którym może się udać do sądu i może się ubiegać o odszkodowanie, a to już sąd będzie decydował, jakie ono miałoby być. I trzecia rzecz, która tam została zawarta, już chyba powiedziałem, to jest wydłużenie okresu wakacjolegis do trzech miesięcy. Ta poprawka została przyjęta przez Komisję i w związku z tym pozwalam sobie przedłożyć Wysokiej Izbie propozycję przyjęcia tej ustawy wraz z poprawką, którą tutaj omówiłem. Dziękuję. Dziękuję. Dziękuję. Dziękuję.