Dariusz Rosati o budżecie 2013: ostrożny optymizm wobec strefy euro

Pani Marszałek, Panie Premierze, Panie Ministrze, Szanowni Państwo. Projekt budżetu na 2013 rok przedłożony przez Radę Ministrów był przygotowany w warunkach wyjątkowo dużej niepewności co do przyszłego rozwoju wydarzeń w otoczeniu zewnętrznym Polski. Głównym obszarem ryzyka pozostaje sytuacja w strefie euro. Przedłożający się kryzys stanowi nadal istotne zagrożenia dla stabilności i integralności Unii Walutowej w Europie. Choć w ostatnich tygodniach zmalało prawdopodobieństwo niewypłacalności niektórych państw członkowskich strefy euro, nadal nie można całkowicie wykluczyć wystąpienia negatywnych szoków takich jak wyjście Grecji ze strefy euro czy kryzys bankowy w Hiszpanii. W przypadku wystąpienia tych szoków płytka recesja, z którą mamy obecnie do czynienia w strefie euro mogłaby przerodzić się w głębokie załamanie i w konsekwencji oznaczałoby to silne wyhamowanie wzrostu w polskiej gospodarce. W takiej sytuacji rząd stanął wobec trudnego dylematu. Czy projekt budżetu powinien uwzględniać ten czarny scenariusz dla strefy euro, czy raczej powinien opierać się na założeniu, że do niego nie dojdzie i że państwa strefy euro zdawają przezwyciężyć. Innymi słowy, czy w tych okolicznościach minister finansów powinien budować budżet na złą pogodę, czy też raczej powinien zakładać stopniową poprawę sytuacji. Wydaje się, że minister finansów rozstrzygnął ten dylemat prawidłowo, na rzecz bardzo ostrożnego optymizmu. I słusznie, ponieważ minister finansów, mając ogromny wpływ na nastroje rynkowe, powinien pozostać przede wszystkim realistą. Postrzegając przed ryzykiem, nie powinien być jednak czarnowidzem i nie powinien straszyć Polaków. Projekt budżetu nie wyklucza możliwości wystąpienia dalszego pogorszenia sytuacji w strefie euro, ale zarazem nie traktuje tej możliwości jako scenariusza bazowego. Uważam, że to właściwe podejście, ponieważ w ostatnich miesiącach pojawiło się w Europie wiele sygnałów świadczących o tym, że rosną szanse na przezwyciężenie kryzysu i że do czarnego scenariusza nie dojdzie. Świadczą o tym po pierwsze wyniki wyborów parlamentarnych w Grecji i Holandii, które zmniejszyły ryzyko chaotycznego rozpadu strefy euro. Po drugie orzeczenie niemieckiego Trybunału Konstytucyjnego w sprawie mechanizmu stabilizacyjnego, który otwiera drogę dla aktywnego zaangażowania się Niemiec w pomoc finansową krajom zadłużonym. Po trzecie stworzono mechanizm dla wsparcia finansowego banków hiszpańskich. Po czwarte do akcji wkroczył wreszcie Europejski Bank Centralny, ogłaszając gotowość do rozpoczęcia skupu obligacji państw zadłużonych na nieograniczoną skalę. Po piąte w strefie euro trwają intensywne prace nad stworzeniem jednolitego europejskiego nadzoru bankowego, który ma powstać w 2013 roku. I wreszcie dobiega końca procedura ratyfikowania faktu fiskalnego, którego zapisy mają zapobiec naruszeniom dyscypliny finansowej w przyszłości. Wszystkie te wydarzenia zmniejszają niepewność, przywracają zaufanie na rynkach finansowych i uprawniają do strażnego optymizmu. Daje to nadzieję, że strefa euro już w przyszłym roku przezwycięży recesję. Drugi zasadniczy dylemat, przed jakim stanął rząd, dotyczy tego, w jakim tempie kontynuować konsolidację fiskalną, w warunkach głębszego niż przypuszczano spowolnienia gospodarczego. Jak wiemy, w wieloletnim planie finansowym państwa na lata 2012-2015, jak i w programie konwergencji, polski rząd przyjął ambitną ścieżkę obniżania deficytu sektora finansów publicznych. Z 7,8% PKB w 2010, do 5,1% w 2011, 2,9% w 2012 i aż do 0,9% PKB w 2015 roku. Konsolidacja fiskalna jest konieczna z kilku powodów. Przede wszystkim po to, aby obniżyć poziom zadłużenia publicznego, który w ostatnich latach zbliżył się niepokojąco do drugiego probu ostrożnościowego 55% PKB. Ale także dlatego, aby odzyskać swobodę manewru niezbędną w polityce fiskalnej. Konsolidacja jest również konieczna, aby wypełnić zobowiązania Polski wobec Unii Europejskiej, jakie kraj nas podjął w ramach procedury nadmiernego deficytu. Tak, aby zdjąć z Polski tę procedurę już w przyszłym roku. No i wreszcie obniżanie deficytu zgodnie z zadeklarowanym publicznie planem jest warunkiem utrzymania wiarygodności Polski na rynkach finansowych. Jednak trzeba pamiętać, że zobowiązania to były podjęte w nieco innych warunkach. Obecnie mamy do czynienia ze spowolnieniem silniejszym niż przewidywano jeszcze kilka miesięcy temu. W takich warunkach ostra konsolidacja mogłaby być silnie procykliczna i pogłębiałaby tendencje stagnacyjne w polskiej gospodarce. Rząd w związku z tym zapowiedział dokonanie niewielkiej korekty na rzecz wsparcia wzrostu gospodarczego. Deficyt całego sektora finansów publicznych, zarówno przewidywany w bieżącym roku, jak i zwłaszcza planowany na przyszły rok, może być nieco większy niż zakładano w wieloletnich ramach finansowych. Przy czym oczekujemy, że deficyt w bieżącym roku w żadnym wypadku nie przekroczy 3,5% PKB, co nadal pozwoli Polsce ubiegać się skutecznie o uchylenie procedury nadmiernego deficytu w przyszłym roku. Zgodnie z zapisami traktatu i dotychczasową praktyką, Komisja Europejska może stwierdzić brak nadmiernego deficytu pod warunkiem, że deficyt obniża się i jest bliski wartości odniesienia. Wydaje się, że taki kompromis między wymogami konsolidacji i stabilności finansów publicznych z jednej strony, a potrzebą ograniczenia procyklicznych skutków ostrej konsolidacji fiskalnej z drugiej strony jest rozwiązaniem racjonalnym. Należy jednocześnie podkreślić, że ze względu na nadal duże zadłużenie i zobowiązania wynikające z procedury nadmiernego deficytu, przestrzeń dla wspierania wzrostu gospodarczego przez politykę fiskalną jest w tej chwili bardzo poważnie ograniczona. W tym kontekście, w pełni respektując niezależność i konstytucyjne uprawnienia Rady Polityki Pieniężnej, warto zauważyć, że możliwości wspierania wzrostu przy pomocy łagodzenia polityki pieniężnej są obecnie znacznie większe. Uwzględniając prognozy spadającej inflacji, możliwości te powinny być pilnie wykorzystane. Przy nadal wysokim ryzyku wystąpienia negatywnych szoków w otoczeniu zewnętrznym planowanie budżetowe musi być nadal ostrożne. Z tego punktu widzenia należy ocenić, że projekt budżetu na 2013 rok został przygotowany prawidłowo i właściwie odzwierciedla bilans różnych czynników ryzyka. Założenia makroekonomiczne do konstrukcji budżetu nie budzą zasadniczych zastrzeżeń. Zarówno przewidywane tempo wzrostu PKB, jak i poziom średniorocznej inflacji zostały oszacowane w sposób umiarkowanie konserwatywny. W świetle najnowszych danych trzeba jednak zasygnalizować, że niektóre z prognoz są teraz obarczone nieco zwiększonym ryzykiem. Dotyczy to m.in. planowanej na przyszły rok, czy prognozowanej na przyszły rok stopy bezroboci. Zarówno dochody, jak i wydatki budżetu państwa zostały zaplanowane przy założeniu niewielkiego nominalnego wzrostu o 1,9% w stosunku do budżetu na bieżący rok, co przy prognozowanym wzroście nominalnym PKB o około 4,7% oznacza dalszy niewielki spadek udziału budżetu państwa w PKB. Wielkość deficytu ustalono na niecałe 35,6 mld zł, co jest kwotą minimalnie większą od zapisanej w budżecie na bieżący rok. Należy podkreślić, że minister finansów nie mógł zaproponować większego deficytu, ponieważ ogranicza go w tym względzie zapis art. 86 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z treścią tego zapisu w przypadku, gdy wartość relacji długu publicznego do PKB przekroczy 50%. W kolejnym roku budżetowym relacja deficytu do dochodów nie może być większa niż relacja deficytu do dochodów z roku bieżącego, wynikająca z ustawy budżetowej. Zapis ten skutecznie hamuje wzrost deficytu i wymusza niezbędną dyscyplinę budżetową. Dochody podatkowe budżetu państwa zostały w tym razem zaplanowane bardziej ostrożnie niż w roku ubiegłym i uwzględniając zwłaszcza przewidywany niedobór dochodów podatkowych w stosunku do wielkości zaplanowanych w budżecie na rok bieżący. W szczególności dochody z podatku VAT mają wzrosnąć w przyszłym roku jedynie o 4%, a wpływy z podatku akcyzowego i 3,4%, czyli znacznie wolniej niż spożycie indywidualne. Natomiast wyraźnie szybciej od nominalnego wzrostu PKB mają rosnąć dochody z podatku PIT i CIT. Odpowiednio 6,2% i 11,3%. Tak duży wzrost wynika jednak z szeregu zmian systemowych, w tym zniesienia niektórych ulg w podatku dochodowym oraz uchylenia obowiązku opłacania przez osoby prawne tak zwanej podwójnej zaliczki na podatek CIT w grudniu. Tak skonstruowany projekt budżetu zapewnia po pierwsze sfinansowanie podstawowych funkcji państwa na niezbędnym poziomie. Mimo koniecznych oszczędności wzrosną w przyszłym roku wydatki na edukację, na naukę, wymiar sprawiedliwości i obronę narodową. Szczególnie silny wzrost dotyczy wydatków na rozwój infrastruktury transportowej, informatyzację kraju, a także ochronę środowiska, rolnictwo i kulturę. Więcej środków otrzymają także jednostki samorządu terytorialnego na sfinansowanie swoich zadań. Niepokoi natomiast prognozowane wyhamowanie wzrostu inwestycji publicznych, głównie ze względu na stopniowe wyczerpywanie się środków pochodzących z Unii Europejskiej. Należy tej tendencji przeciwdziałać, poszukując dodatkowych źródeł finansowania inwestycji, w tym w formie partnerstwa publiczno-prywatnego. W tym kontekście działania zapowiedziane w niedawnym wystąpieniu sejmowym premiera Donalda Tuska otwierają nowe możliwości wspierania wzrostu gospodarczego. Po drugie, nadal wysoki udział wydatków na cele społeczne, a zwłaszcza ich koncentracja na finansowaniu po trze sposób najuboższy, gwarantuje niezbędny poziom ochrony i bezpieczeństwa najsłabszym ekonomicznie grupom naszego społeczeństwa, spełniając w ten sposób konstytucyjny wymóg sprawiedliwości społecznej. Jednocześnie przedłożony projekt budżetu jest finansowo bezpieczny i odpowiedzialny, ponieważ pozwala na dalsze, stopniowe obniżanie relacji długu publicznego do PKB. Relacja ta spadnie z 53,5% w zeszłym roku do 52,4% w roku bieżącym i do 51,4% PKB w roku 2013, licząc według metodologii krajowej. Chcę podkreślić, że konsolidacja fiskalna dokonywana jest w większym stopniu po stronie wydatkowej budżetu niż po stronie dochodowej, co jest działaniem racjonalnym. Systematyczne obniżanie relacji długo do PKB jest konieczne dla odzyskania niezbędnej elastyczności w polityce fiskalnej, obniżenia kosztów obsługi długu oraz utrzymania i dalszego umacniania wiarygodności Polski na arenie międzynarodowej. Można zapytać, w jaką koncepcję polityki gospodarczej wpisuje się przedłożony projekt budżetu i czy przede wszystkim ma on charakter rozwojowy, czy służy długofalowej koncepcji rozwoju Polski. I chciałbym na to pytanie, jak widzę ważne pytanie, odpowiedzieć twierdząco. Tak, to jest budżet, który służy rozwojowi. Właśnie dlatego, że w czasach zawirowań wyjątkowych i dużej niepewności umożliwia on wypełnianie przez państwo jego podstawowych zadań, zapewnia bezpieczeństwo socjalne obywateli i gwarantuje bezpieczeństwo i stabilność finansową państwa. A bez spełnienia tych trzech funkcji nie może być mowy o stabilnym rozwoju. I takiej właśnie wizji służy projekt budżetu. Pani Marszałek, Panie i Panowie Posłowie, wraz z projektem ustawy budżetowej Rada Ministrów przedłożyła Wysokiej Izbie także projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej. Tak zwana ustawa okołobudżetowa zawiera propozycje działań mających na celu utrzymanie niezbędnej dyscypliny w wydatkach budżetowych oraz zapewnienie dochodów budżetowych na poziomie wymaganym dla sfinansowania zadań państwa. Proponowane zmiany ujęte są w trzynastu blokach, z których sześć dotyczy wydatków i dochodów budżetu, a część dotyczy zmian w finansowaniu samorządów i agencji. Największe znaczenie mają propozycje legislacyjne dotyczące niepowiększania świadczeń i wynagrodzeń w sektorze finansów publicznych, zmian w podatku akcyzowym i podatku VAT oraz przedłużenie obowiązujących w roku bieżącym ograniczeń wydatków z Funduszu Pracy i Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Wraz z przyjętą już przez Wysoki Sejm ustawą o zmianach w podatku PIT proponowane zmiany pozwalają na kontynuowanie procesu odzyskiwania zachwianej w ubiegłych latach równowagi budżetowej i tworzą niezbędny margines bezpieczeństwa na wypadek wystąpienia negatywnych szoków. Akceptując konieczność kontynuowania działań oszczędnościowych, trzeba jednak wskazać, że w niektórych przypadkach przedłożone propozycje mogą nieść także negatywne konsekwencje. Dotyczy to m.in. zamrożenia na kolejny już rok wynagrodzeń w sferze budżetowej. Decyzja ta wobec wyraźnej niechęci instytucji budżetowych do likwidowania przerostów zatrudnienia prowadzi do systematycznego i w większości przypadków nieuzasadnionego pogarszania warunków płacowych osób zatrudnionych w administracji publicznej w porównaniu z resztą gospodarki. Trudno jest pogodzić tę sytuację na dłuższą metę z rosnącymi wymaganiami, jakie wszyscy stawiamy urzędnikom i służbom państwowym. Również sposób wykorzystania środków zgromadzonych w Funduszu Pracy nie wydaje się bardzo efektywny, zwłaszcza w obliczu nadal rosnącego bezrobocia. Warto w większym stopniu finansować aktywne formy wspierania zatrudnienia, w tym np. dofinansowanie niskopłatnych miejsc pracy. W tej kwestii Klub Parlamentarny Platformy Obratelskiej liczy na konstruktywną współpracę z rządem i z opozycją nad budżetem w Sejmie. Szanowni Państwo, nawiązałem do opozycji, patrzę i w lewo, i w prawo, nieprzypadkowo. Budżet, jak powiedział Pan Minister Finansów, to najważniejszy instrument polityki gospodarczej państwa, to najważniejszy plan finansowy państwa. I dyskusja nad nim powinna cechować się rzetelnością i poczuciem odpowiedzialności. Powinna przede wszystkim opierać się na twardych faktach, na liczbach, no i na solidnej wiedzy ekonomicznej. Niestety w ubiegłych latach opozycja wielokrotnie lekceważyła sobie te zasady, a jej przedstawiciele zbyt często sięgali do populizmu i demagogii, dając dowody albo złej woli, albo o zwykłej ignorancji. Zadałem sobie trud i przejrzałem stenogramy z debaty budżetowej z ubiegłego roku. Niestety roi się w nich od błędów, obraźliwych epitetów, bezpodstawnych insynuacji, zwykłych absurdów. Przedstawiciele opozycji przyrównywali budżet na przykład do Pisma Świętego, albo do Titanica, tuż przed zderzeniem z Górą Lodową, albo wręcz do Bełkotu. Ministrowi Finansów zarzucano kłamstwa, na przykład nie widząc różnicy między kłamstwem a prognozą. Nazywano go, jakże elegancko, sztukmistrzem z Londynu, albo nikodemem dyzmu. Były to, drodzy Państwo, wypowiedzi żenujące i kompromitujące nie tylko tych, którzy je wypowiadali, ale także wysoką izbę. A tym, którzy przepowiadali zderzenie z Górą Lodową, chciałbym przypomnieć, że Polska w tym roku będzie najszybciej rozwijającym się krajem w Unii Europejskiej. Apeluję więc do posłów opozycji, aby spróbowali tym razem zachować rzeczowość i powagę stosowną do rangi wydarzenia, w jakim jest debata nad polskim budżetem. Apeluję do opozycji, żeby się nie kompromitowała. I to oczywiście czynię nie w trosce o ich wizerunek, bo nie jest moją rolą jako posła Platformy Obywatelskiej dbać o reputację posłów opozycji, ale, jak powiedziałem, w trosce o reputację Wysokiej Izby. Apeluję po prostu o debatę uczciwą i merytoryczną. Wiem, że nie będzie to łatwe, a przynajmniej dla niektórych, ale interes państwa polskiego i naszych rodaków wymaga, abyśmy rozmawiali w sposób odpowiedzialny i poważny. Pani Marszałek, Panie i Panowie Posłowie, mimo całej sympatii, jaką żywię do Ministra Finansów, nie mogę poprzeć jego wniosku o przyjęcie budżetu w pierwszym czytaniu. Proponuję w imieniu Klubu Parlamentarnego Platformy Obywatelskiej skierować projekt budżetu wraz z ustawą okołobudżetową do pracy w Komisji Finansów Publicznych. Dziękuję bardzo.